Face a la pression budgetaire, certaines communes bruxelloises multiplient les reglements-taxe visant des situations d'infraction urbanistique. Derriere cet outil fiscal se cache une question juridique fondamentale : peut-on taxer ce qui releve deja du droit penal ? Le Conseil d'Etat adopte une position stricte. La jurisprudence des tribunaux reste, elle, profondement divisee. Cette insecurite juridique place les bailleurs dans une position delicate, entre opportunite de contestation et incertitude judiciaire.
Une fiscalite communale tournee vers les infractions urbanistiques
Il arrive de plus en plus souvent, particulierement en Region de Bruxelles-Capitale, que les communes, toujours a la recherche de financement, adoptent des reglements-taxe qui visent les immeubles en situation d'infraction urbanistique.
On songe en particulier :
- Aux immeubles dont le nombre de logements a ete modifie sans permis alors qu'un tel permis etait requis (logements surnumeraires)
- Aux immeubles dont la destination est irreguliere, par exemple un rez-de-chaussee d'un immeuble qui serait, en situation de droit, un logement mais qui serait affecte en commerce sans permis d'urbanisme autorisant ce changement d'affectation
La legalite de ce type de reglements-taxe a ete contestee avec plus ou moins de succes selon la juridiction devant laquelle on se trouve.
L'illegalite denoncee par le Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat, qui controle la legalite des actes administratifs (donc des reglements-taxe), considere de maniere constante que ces reglements-taxe sont illegaux lorsqu'ils frappent les immeubles precisement en raison de leur situation d'infraction urbanistique.
Le raisonnement juridique
La jurisprudence du Conseil d'Etat tient le raisonnement suivant : lorsqu'une taxe s'applique specifiquement en raison de l'existence d'une infraction penale, le fait generateur de la taxe, c'est-a-dire l'element qui fait que la taxe est due, s'identifie alors avec l'infraction.
Or, soulignent les juges du Conseil d'Etat, les infractions relevent du droit penal et les communes ne peuvent pas, par le biais de leur pouvoir fiscal, sanctionner un comportement qui s'ajoute aux sanctions deja prevues par le legislateur qui a cree l'infraction.
En d'autres termes
Une taxe, qui releve du pouvoir fiscal des communes, quand bien meme elle serait etablie avec l'intention de limiter, dissuader ou decourager une activite, n'est pas une sanction et ne peut etre etablie en raison de l'illegalite de cette activite.
Une commune peut taxer une activite, mais si elle vise une situation qui est une situation infractionnelle, le Conseil d'Etat considere qu'elle sort du champ de sa competence fiscale pour, en realite, sanctionner le redevable ce qui releve du droit penal, et est illegal.
Ce raisonnement, selon nous, doit etre approuve, la separation entre fiscalite et sanction est l'un des principes fondateurs du droit administratif belge.
Une jurisprudence judiciaire incertaine et contrastee
La jurisprudence des cours et tribunaux, face aux reglements-taxe communaux de cette nature, est plus disparate. Certaines juridictions considerent egalement ces reglements-taxe illegaux et reprennent le raisonnement du Conseil d'Etat. D'autres estiment au contraire ces reglements-taxe legaux en se fondant sur le principe de l'autonomie fiscale des communes qui permettrait aux communes d'imposer la situation de leur choix sans limitation.
A Bruxelles, la jurisprudence diverge selon les chambres
Ainsi, a Bruxelles, la jurisprudence diverge selon les chambres du Tribunal de premiere instance. Certaines chambres considerent ces reglements-taxe illegaux, d'autres non. C'est evidemment regrettable de devoir constater pour le justiciable que ses chances de succes, dans ce type de litige, dependent de la chambre a laquelle son affaire sera attribuee.
Cette situation cree une vraie loterie judiciaire : deux bailleurs dans des situations identiques peuvent obtenir des decisions opposees selon le hasard de la repartition des roles. Une insecurite difficilement acceptable pour les justiciables.
Que faire si l'on n'est plus dans les delais pour saisir le Conseil d'Etat ?
Le recours en annulation devant le Conseil d'Etat doit etre introduit dans un delai de 60 jours a compter de la publication du reglement-taxe. Une fois ce delai passe, la voie est plus complexe, mais le justiciable n'est pas totalement depourvu d'arguments.
Argument 1 : le principe non bis in idem
Ce principe, qui interdit d'etre sanctionne deux fois pour le meme fait, peut etre invoque dans certaines circonstances precises. Si une procedure penale ou administrative a deja sanctionne l'infraction urbanistique, l'application d'un reglement-taxe sur la meme situation peut constituer une double sanction prohibee.
Argument 2 : la commune ne demontre pas l'infraction en droit
Souvent, il est possible de soulever que la commune ne demontre pas en droit l'infraction urbanistique qui fait l'objet de la taxation. Ce n'est pas a vous de prouver l'absence d'infraction, c'est a la commune de prouver l'existence de l'infraction.
Le cas des logements surnumeraires anterieurs a 1996
Pour les reglements-taxe qui taxent les logements surnumeraires, c'est-a-dire les logements crees sans permis d'urbanisme alors qu'il en fallait un, il peut parfois etre soutenu que le logement nouveau qui a ete cree l'a ete a un moment ou aucun permis n'etait exige. Un tel permis n'est en effet necessaire, avec certitude, que depuis 1996.
Le cas des archives disparues
Dans certains litiges, notamment parce que les archives ont disparu, la commune peut se trouver dans l'impossibilite de demontrer, en droit, qu'il s'agit d'un logement surnumeraire, c'est-a-dire d'un logement cree, en infraction, sans permis alors qu'un tel permis etait necessaire. Dans cette hypothese, la taxe n'est pas due puisque la commune ne peut pas demontrer en droit que le logement aurait ete cree a une epoque ou un permis d'urbanisme etait exige. Dans ce cas precis, le Tribunal pourra annuler la taxe.
Recommandation pratique pour les bailleurs concernes
Si vous recevez un reglement-taxe urbanistique communal a Bruxelles, n'acquittez pas sans verification. Procedez par etapes :
1. Verifier la qualification de la situation
Le reglement-taxe vise-t-il une situation que la commune qualifie d'infractionnelle, ou taxe-t-il neutrement une situation de fait (par exemple un immeuble en bon etat affecte au logement) ? Cette distinction est decisive : seuls les reglements-taxe qui visent expressement les infractions sont vulnerables a l'argument du Conseil d'Etat.
2. Verifier les delais
Si le reglement-taxe est recent (moins de 60 jours), un recours en annulation devant le Conseil d'Etat reste possible. Au-dela, il faudra contester la cotisation individuelle devant le Tribunal de premiere instance.
3. Documenter la situation
Recherchez tous les documents permettant de demontrer l'anteriorite de la situation a 1996, anciens plans, photos aeriennes, attestations de voisinage, anciens baux ou actes de propriete. Plus la situation est ancienne, plus les chances de succes sont elevees.
4. Consulter un avocat specialise
Cette matiere est suffisamment technique pour justifier l'avis d'un avocat specialise en droit administratif et urbanistique bruxellois. Les cabinets specialises connaissent les chambres "favorables" et les chambres "defavorables" du Tribunal de premiere instance et peuvent vous aider a evaluer concretement vos chances de succes.
En conclusion : une zone grise a surveiller
Les reglements-taxe urbanistiques bruxellois constituent une zone grise juridique caracteristique des tensions entre autonomie fiscale communale et garanties individuelles. Le Conseil d'Etat a tranche dans un sens favorable aux administres, mais la divergence d'analyse au sein des tribunaux de premiere instance reste un facteur d'aleas judiciaire.
Pour les bailleurs concernes, la contestation reste une voie viable, particulierement lorsque l'infraction urbanistique alleguee est ancienne ou mal documentee par la commune. L'analyse, conduite par Michael Pilcer et Nicolas de Bonhome, avocats associes au cabinet Legacity, met en lumiere l'importance d'une expertise specifique avant tout paiement.
Pour aller plus loin, consultez egalement notre article sur les taxes comportementales en immobilier, un autre exemple de la creativite fiscale des communes belges.
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